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抗“疫”同行丨以法科学抗疫，贡献青春智慧（一）

来源：爱乐趣网时间：2020年05月25日 18:32

原标题：抗“疫”同行丨以法科学抗疫，贡献青春智慧（一）

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根据《关于开展“以法科学战疫·贡献青春智慧”征文比赛的通知》文件精神，我校组织开展了“以法科学战疫·贡献青春智慧”征文比赛活动，本次比赛经院、校两级评审，学校专家评审稿件265篇，评出个人一等奖10名，二等奖20名，三等奖31名。现将一等奖作品予以展示，第一篇为 民商法学院2018级庄琳怡同学的优秀作品——《浅析新冠肺炎疫情中的应急治理》。

内容摘要

应急管理部的成立，标志着我国进入全面应急治理阶段。新阶段下，我国应急治理体系的理论基础，在于坚持高效性原则与合理合法性原则。本次新冠肺炎疫情中的应急治理，存在管理与执行两大方面的问题。因此，应当将我国应急治理体系的基本法律原则，贯彻于新冠肺炎疫情治理的事件中，从管理体制和执法活动两方面加快我国应急法治化进程。

一.

问题的提出

2019年12月以来，湖北省武汉市的部分医疗机构陆续开始出现不明原因肺炎病人。众多因素影响之下，新型冠状病毒引发的肺炎疫情在武汉市大规模爆发。由于病毒爆发时间正值中国传统节日春节，伴随着春节返乡高峰，又依托武汉便捷的交通，疫情逐步扩散至中国全境乃至世界各地。截止至2020年4月7日，全球新冠肺炎确诊病例数超120万，死亡逾7万例。毫无疑问，此次新冠肺炎疫情作为一场突发性公共卫生事件，具有强传染性和强危害性，因此疫情治理刻不容缓。

显然，新冠肺炎疫情中的治理是一种“应急式治理”。伴随着我国应急治理体系发展进入全面应急管理阶段，本文在明确疫情防控需要高效、合理合法推进的基础之上，针对实践中新冠肺炎疫情应急治理中存在的问题提出具体对策，希望对我国突发性疾病应急治理法治化进程有所助益。

二.

我国应急治理体系的理论基础

(一)我国应急治理体系的发展历程

总体来看，我国应急治理体系的发展演化经历了三个阶段：①传统阶段；②以“一案三制”为核心的突发事件联动管理阶段；③全面应急管理阶段。

时间

应急治理体制

1949－1978年

单一灾害管理+人民战争

1978－1992年

单一灾害管理+部门协调机制

1992－2003年

单一灾害管理+党委协调机制+部门协调机制

2003－2013年

枢纽机构抓总+部门协调机制

2013－2018年

国安委+党政同责+部门协调机制

图1 我国应急治理体制的发展历程

2018年4月18日应急管理部的成立，标志着我国进入了全面应急治理的阶段。应急管理部明确了应急管理机构的归属，重新构建了国务院应急办公室的职权与功能，破除了过去联席会议或临时机构指挥的积弊，体现出我国应急治理体系由面向单一事件转为面向集合事件、由单一应急管理转为全面应急管理、由单一方式转为多种方式结合的发展趋势，由此向全社会展现出一个现代化国家治理机构的全貌。

(二)我国应急治理体系的基本法律原则

1. 高效性原则

突发性事件所带来灾害的具有紧迫性的特点，要求我国的应急治理过程中必须始终贯彻效率性原则；新冠肺炎疫情的强传染性衍生出的事态具有严峻性，也要求各级政府要快速高效调集辖区内的一切资源，力争在最短的时间内取得最大的经济和社会效益，最大限度地降低对公民的损害。

首先，高效性原则要求 集中权力，简化运行。突发事件的急迫性要求“最短时间内恢复正常的社会生活秩序、保证经济尽快恢复稳定”，因此为提高应急治理的效率，则需要尽可能地将应急过程中各个部门的不同职权统一于某一组织机构行使，以此防止各部门相互推诿扯皮。同时，应急状态下若国家权力的行使仍像常态一样层层审理报批，则势必会导致应急措施的滞后，容易产生不可逆转的后果。因此在这种情况下，应当将原本的流程进行适当简化，并充分利用时效限制，防止国家机关的应急治理不作为。

其次，高效性原则要求 区域联动，全民抗疫。突发事件产生通常具有时空广域性，并随着时间的拖延而引发不少次生灾害。就新冠肺炎疫情而言，国内便捷的现代化交通使疫情的传播途径多样、范围广泛；而全球化时代下的人口频繁流动也使疫情不可能只局限于一国范围内，最终仍会影响全人类的共同安全和利益。而国家机关以及各个部门难免在抗疫过程中窘于专业限制，不可能由一个领导组织包办从决策管理到贯彻落实的所有抗疫工作，因此疫情的最终解决仍需国家机关的区域联动、社会与全体公民的团结协作，这是高效性原则的应有之义。

2.合理合法性原则

突发事件不仅要求决策高效迅速，更要求决策执行的合理合法。合理原则的一大具体表现即为公私利益平衡的比例原则，而合法性原则实际上是确认了利益平衡的结果，最终实现应急治理的法治化。

首先，合理性原则，即比例性原则，是指国家机关在应急过程中应当事先衡量其中公益与私益的比重，选择对公民限制或者侵害最小的行为，并且使行为与应急治理的目的相适应。德国利益法学家菲利普·赫克（Philipp Heck）认为：“法律是社会中各种利益冲突的表现，是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的，实际上是利益的安排和平衡。”这要求国家在应急治理的过程中，需要在一系列的基本考量因素之上结合个案进行判断，以达成合理执法的最终结果。

其次，合法性原则，即要求“法无授权不可为”。在应急治理中，这一原则主要是用于界定执法过程中应当遵循的底线与标准，实际上就是消极意义上的合法行政，即“法律保留原则”。在新冠肺炎疫情防控工作中，这一底线集中表现为公民“不可克减的基本权利”，也就说此时一旦侵犯这些不可退让的基本权利，即构成违法。这要求国家在应急治理的过程中，不能假借“应急”之名行侵权之实，而是要使所有行为符合最低限度的自然法、习惯法规范。

三.

新冠肺炎疫情中应急治理的实践对策

（一）应急管理体制方面

1.在顶层设计上，发挥我国“集中力量办大事”的制度优势

世卫组织总干事谭德塞评价中国的抗疫活动时说道：“中方行动速度之快、规模之大，世所罕见，展现出中国速度、中国规模、中国效率，这是中国制度的优势。”疫情爆发时，不同于资本主义制度财产保护至上的理念，我国重申了中国的社会主义根本属性——人民的福祉优先于资本主义利润。因此，当危机来临之时，中国能够剥离资本因素，在最短时间内做出最有利于社会公共利益、人民利益的决定，这是许多国家无法达到“中国速度”。应急管理部作为我国统筹规划应急治理的“总抓手”，应当在顶层设计上贯彻落实“高效抗疫”的原则，在横向上协调中央政府各部门间的工作，设计新型部际关系，科学划分其管理边界；纵向上指导各级政府的应急管理制度构建，将目标、战略规划与实施这三大环节纳入工作体系，形成统一、高效、综合的应急管理体制，发挥我国“集中力量办大事”的制度优势。

2.在基层实践中，落实“区域联动、全民参与”的抗疫模式

首先，疫情防控需要建立跨区域的应急管理协调合作机制。疫情防控期间，地方之间需要形成良好的互助关系，而不是信奉狭隘的地方保护主义，仅考虑本辖区内的抗疫效率。2020年2月2日大理市卫生健康局“紧急征用”从云南省瑞丽市发往重庆市的口罩，其中部分口罩还是此次疫情重灾区之一的湖北省黄石市所采购，由此引发全民热议。在该事件中，大理市的行为显然于法无据，缺乏大局观念，在口罩已被列为抗疫“战略物资”的情况下，不仅造成疫情重灾区的抗疫物资补给不及时，无形中也破坏了省份之间的关系。当然，相关人员最终于2020年2月6日也受到免职、记过等处罚。因此笔者认为，疫情防控期间应当打破行政区划管辖边界，由全国统一调度重要的疫情防控物资，及时把应急防控物资调配到抗疫第一线。同时，可以在借鉴美国应急管理援助协议（Emergency Management Assistance Compact，EMAC）的基础上，探索建立中国特色区域应急管理资源补偿机制，明确区域各政府的职责、补偿的内容、例外以及流程等相关要求，平衡各方利益，调动“一方有难，八方支援”的积极性。

其次，疫情防控需要发挥民众的智慧。新冠肺炎疫情之下，单靠国家公权力进行抗疫显然无法到达真正高效，此时充分发动各类企业、社会组织、非营利机构甚至于个人等社会力量主体的优势，无疑能缓解各级政府的抗疫焦虑。笔者认为，在当下动员全民抗疫的过程中，可以充分发挥互联网思维在社会应急治理中的作用。互联网“去中心化”的特征让人人都能成为阶段性中心，打破了传统的集中式、层级式、单向式的科层制组织行为模式，多元化参与主体之间的开放、平等、互动关系也超过了单一主体社会治理模式的命令式行政及上下级关系。可以说，“去中心化”增加了社会各主体的抗疫参与度，释放了社会各界的抗疫力量，激励各主体尽可能在其专业领域内贡献抗疫智慧。

（二）应急执法活动方面

1.发挥比例原则的指导性作用

新冠肺炎疫情下的治理是一种非常态的、应急性的治理，这种治理下公权力的扩张具有理论和现实上的合理性，但这种扩张无疑会导致公权与私权不再保持平衡的状态，此时，应急治理活动的比例原则即成为抗疫工作中平衡公私利益的良器。本次新冠肺炎疫情爆发初期，有些地方公权力部门在收集武汉返乡人员个人信息时，因工作方式不当使相关人员的姓名、身份证号码、电话号码泄露，侵犯了个人隐私。在该类事件中，公权力部门显然没有平衡好限制个人信息权和保障公众知情权之间的关系，一味地牺牲一方势必无法达到良好的抗疫效果。当然，这类事件的责任人员最终也受到了相应处罚：如党纪立案调查、通报批评、行政拘留等。因此笔者认为，针对新冠肺炎疫情的应急执法，需要运用行政法上的比例原则平衡公权与私权之间的关系，避免引发矛盾与对立。

首先，根据适当性原则，应急执法措施应当行之有效，所有限制公民权利的行为都应当能够达到、或有助于达到疫情防控的目的。需要注意的是，此时的有效，是依照客观标准，而不是根据个别领导的主观臆断。例如，基于新冠病毒依靠飞沫传播的特点，强制隔离措施是合理且高效的防疫方法，因此武汉“封城”这一举措即在逻辑与现实意义上具有适当性应然性；但若强制隔离措施运用在通过血液等垂直途径传播的艾滋病防控上，那显然不符合适当性的要求。

其次，根据必要性原则，应急执法措施应当是对个体权益损害限度最小的。具体而言，应急执法措施的选择可以遵循三大标准：①常规手段优先，紧急措施兜底；②限制性手段优先，禁止性手段兜底；③财产限制优先，人身限制兜底。例如，在收集潜在病患个人信息的工作中，应当以查出可能患者为首要任务，减少多余的措施；在公布疑似病例或确诊病例信息时，应当合理限制公开的范围等。当然，为了加强对公权力的监督和控制，同级的人大应对应急执法措施进行合宪性审查，对不符合法律规定、不符合比例原则的应当不予批准实施。

最后，根据相称性原则，应急执法措施的公共收益应当大于所造成的损失，即在公权力的干预不足和干预过度之间寻求平衡。如果一项政策措施干预不足，就达不到预期的目的，如果一项政策措施干预过度，则不恰当地限制了个人自由、自主性和其他权利。因此，一切应急执法措施应当以新冠肺炎疫情的发展等级相称或成比，根据疫情的生命周期特别注意对应急性权力的行使时间、对象和地域范围等进行限制，稳妥地推进抗疫工作的进行。

2.建立应急执法中的失权制度

前文已述，为了有效应对新冠肺炎疫情，公民的权利可以遵照比例原则进行一定的限制。但即使有了比例原则作为指导性原则，在具体部门贯彻落实中央的文件精神时，也难免出现自由裁量权过大所导致的公民过度“失权”。因此，笔者认为，在我国应急法治化的过程中，应当建立起国家应急状态下的失权制度——即国家应急权力下公民权利被克减、限制或中止的范围、方式及其除外规定（国家紧急权力行使期间不得克减的权利）的制度安排，以明确权力行使的禁区与边界。联合国《公民权利与政治权利公约》第4条第2款规定了六项不可被克减的权利，以此保障应急状态下的人权不被侵犯。虽然我国尚未批准该公约，但笔者认为可以学习公约的精神，在现有宪法权利范围内列出一个不可克减的权利清单，结合国际人权公约的权利体系将不可克减的权利保护精神引入我国的应急治理体系中，使我国的应急执法既符合比例原则，也符合自然法上的人权保护原则。

四.

结语

全面应急治理阶段，要求我国坚持应急治理体系下的基本法律原则——高效性原则，要求集中权力，简化运行，区域联动，全民抗疫；合理合法性原则，要求坚持比例与法律保留精神。本次新冠肺炎疫情中的应急治理，存在管理与执行两大方面的问题。因此。应当将我国应急治理体系的基本法律原则，贯彻于新冠肺炎疫情治理的事件中：在应急管理体制方面，发挥我国“集中力量办大事”的制度优势，落实“区域联动、全民参与”的抗疫模式；在应急执法活动层面，发挥比例原则的指导性作用，建立应急执法中的失权制度。笔者希冀通过本文，为我国应急法治化进程以及抗疫胜利贡献力量。

【参考文献】

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完

本期责编：许静

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